Tindakan segera diperlukan untuk menangani isu kemiskinan dalam merangka Rancangan Malaysia ke-12
Banyak kenyataan yang dikeluarkan kebelakangan ini telah mempersoalkan kadar 0.4% isi rumah yang hidup di bawah garis pendapatan kemiskinan (GPK) yang diterjemahkan kepada 27,000 daripada sejumlah 6.7 juta isi rumah dalam negara.
Anggaran ini telah dipersoalkan oleh ramai pihak yang memerhatikan realiti di kehidupan yang sangat berbeza; sama ada di kelompok kemiskinan bandar, komuniti luar bandar, ataupun di dalam kumpulan sosial di Sabah dan Sarawak.
Dalam kenyataan saya yang dikeluarkan pada 4 September yang lepas, saya telah mencadangkan supaya satu Suruhanjaya Siasatan Diraja (RCI) ditubuhkan untuk menyiasat isu kemiskinan di dalam negara. Saya juga telah cadangkan nama beberapa individu yang terkenal dalam bidang ini sebagai ahli Suruhanjaya ini dan supaya Suruhanjaya ini diberikan terma rujukan yang luas.
Saya telah menerima beberapa maklumbalas mengenai cadangan saya. Walaupun terdapat pelbagai pandangan mengenai kesesuaian penubuhan RCI untuk menyelesaikan masalah ini, hampir semua maklumbalas bersetuju yang garis pendapatan kemiskinan memerlukan semakan semula sebelum Rancangan Malaysia ke-12 dirangka dan dibentangkan.
Semakan ini perlulah mengambil kira semua pandangan dan komen yang telah diberikan, yang pada masa yang sama menjadi peringatan kepada semua terhadap komitmen yang telah dibuat oleh Pakatan Harapan mengenai isu ketelusan dan akauntabiliti.
Garis Kemiskinan
Penentuan garis kemiskinan adalah merupakan satu langkah yang penting untuk membuat anggaran jumlah penduduk yang berstatus miskin. Bahagian Statistik Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu telah memberikan cadangan tentang bagaimana garis kemiskinan dapat ditentukan. Tiga kaedah mudah yang digunakan secara meluas untuk menentukan garis pendapatan kemiskinan adalah:
1. Garis kemiskinan mutlak
2. Garis kemiskinan mengikut persetujuan sosial
3. Garis kemiskinan relatif
Di sini saya memetik dari buku panduan PBB:
Garis kemiskinan mutlak
Kaedah ini mengenal pasti individu yang hidup di dalam isi rumah yang berisiko untuk menghadapi kemiskinan. Garis pendapatan kemiskinan mutlak adalah kos yang diperlukan untuk memenuhi keperluan asas kehidupan sesuatu isi rumah tersebut. Individu yang hidup di dalam isi rumah yang meraih pendapatan di bawah garisan pendapatan mutlak ini dianggap sebagai berisiko tinggi menghadapi kemiskinan.
Di dalam sesetengah perkiraan, had ini ditetapkan sebagai beberapa kali ganda harga bakul makanan asas bagi mengambil kira perbelanjaan bukan makanan. Bakul makanan ini boleh ditentukan pada asas per kapita (garis pendapatan kemiskinan untuk setiap individu) ataupun ditentukan secara khusus untuk setiap jenis isi rumah berdasarkan beberapa faktor seperti jumlah ahli keluarga dan sebagainya.
Bagi memastikan keberkesanan, garis kemiskinan mutlak ini perlu ditetapkan mengikut harga dan corak penggunaan semasa tempatan. Kandungan “bakul makanan” ini juga perlu dikemas kini dari masa ke masa mengikut perubahan masyarakat.
Garis kemiskinan mengikut persetujuan sosial
Kaedah ini menetapkan garis kemiskinan mengikut persetujuan sosial, di mana tinjauan dilakukan terhadap satu kumpulan masyarakat untuk menentukan kadar pendapatan minima yang mereka rasakan mencukupi untuk memenuhi keperluan asas kehidupan mereka dan purata daripada tinjauan ini dijadikan garis pendapatan kemiskinan yang dianggap bersesuaian untuk komuniti tersebut. Kaedah ini memberikan satu garis kemiskinan yang lebih telus tetapi pada masa yang sama lebih subjektif.
Garis kemiskinan relatif
Sementara garis kemiskinan berasaskan “bakul makanan” dipergunakan dengan meluas di negara yang sedang membangun, garis kemiskinan relatif lebih banyak digunakan di kalangan negara maju. Pendekatan relatif dalam mengukur garis kemiskinan ini menggunakan data agihan pendapatan dalam negara dan menetapkan garis kemiskinan sebagai sebahagian daripada taraf hidup.
Kaedah ukuran yang paling banyak digunakan adalah nisbah individu yang dikira berdasarkan nisbah individu yang berpendapatan di bawah suatu peratusan pendapatan median di negara tersebut. Peratusan ini berbeza mengikut negara, sebagai contoh, Eurostat mengklasifikasikan individu yang berpendapatan di bawah tahap 60% daripada pendapatan median sebagai miskin manakala OECD menggunakan tahap 50%.
Kebanyakan negara yang sedang membangun menggunakan ukuran mutlak ataupun “bakul makanan” untuk menentukan garis pendapatan kemiskinan. “Bakul makanan” ini ditetapkan mengikut corak penggunaan tempatan yang diukur melalui Tinjauan Pendapatan-Perbelanjaan Isi Rumah.
Pendekatan Malaysia dalam menentukan Garis Pendapatan Kemiskinan
Satu-satu penjelasan metodologi yang digunakan oleh pihak berkuasa untuk mengukur tahap kemiskinan telah dijelaskan di dalam Rancangan Malaysia ke-9. Di dalam debat parlimen mengenai Rancangan tersebut, saya telah membangkitkan isu terhadap metodologi ini yang berbunyi seperti berikut:
“Terdapat satu masalah yang lebih mendalam dan membimbangkan berkenaan dengan kaedah perkiraan ini. Kotak 16.2 menunjukkan yang GPK ini terdiri daripada dua komponen — komponen makanan dan bukan-makanan.
“Rancangan ini juga menyatakan yang komponen makanan telah dikira berdasarkan nasihat daripada pakai pemakanan dan ahli perubatan.
“Masalahnya di sini ialah corak pemakanan SEBENAR yang diukur melalui Tinjauan Isi Rumah telah diabaikan dan digantikan dengan angka-angka yang dianggap ‘wajar’. Angka ini kemudiannya digunakan untuk menetapkan garis kemiskinan yang digunakan untuk menjangka jumlah penduduk miskin tegar.
“Impak pendekatan ini terhadap GPK adalah sangat besar dan ia menyebabkan kesalahan dalam anggaran jumlah sebenar penduduk miskin tegar. Ini adalah satu kecacatan yang besar dan pendekatan ini tidak dicadangkan atau digunakan oleh mana-mana pihak berkuasa yang lain untuk menetapkan GPK.”
Kebimbangan ini kemudiannya diabaikan dan pihak berkuasa berterusan menggunakan metodologi yang bermasalah ini yang tersimpang jauh daripada amalan terbaik antarabangsa.
Kini jelaslah penggunaan kayu ukur bermasalah yang telah memberikan kita anggaran isi rumah miskin yang tidak realistik ini tidak mempunyai kredibiliti.
Penyelidik bebas dalam bidang kemiskinan yang pernah cuba untuk mengkaji dan menganalisa masalah kemiskinan di negara ini telah lama menyatakan kekecewaan mereka terhadap kesukaran untuk mendapatkan data tinjauan asli yang disimpan seakan-akan ianya rahsia besar negara. Perkara ini bukanlah sesuatu yang biasa dilakukan di negara-negara maju.
Langkah seterusnya
Wacana baru-baru ini berkenaan isu kemiskinan telah membangkitkan isu kesilapan dalam angka anggaran isi rumah miskin tegar ini.
Anggaran 0.4 peratus isi rumah miskin tegar ini bersifat delusional dan mestilah tidak digunakan sebagai asas perancangan dan pengagihan kekayaan negara.
Metodologi sedia ada perlu digantikan selari dengan amalan terbaik antarabangsa dengan sesegera yang mungkin.
Pertama sekali, Unit Perancang Ekonomi dan Jabatan Statistik haruslah menerbitkan data terpecah (selepas memadamkan maklumat peribadi individu) daripada Tinjauan Pendapatan dan Perbelanjaan Isi Rumah yang terbaru bagi membolehkan ahli akademik membuat kajiselidik bebas.
Penerbitan ini menjadi bukti komitmen kerajaan Pakatan Harapan terhadap ketelusan dan keterbukaan dalam berkongsi maklumat, selari dengan manifesto PH. Reformasi ini telahpun dijanjikan dan ia mestilah dipenuhi.
Penting untuk kita ingat kembali yang penerbitan maklumat-maklumat ini adalah satu perkara yang biasa dilakukan dan selari dengan Prinsip Statistik PBB. Tidak ada mana-mana negara yang matang dari segi statistik di dalam dunia ini yang menyorokkan datanya seperti Malaysia.
Walaupun penubuhan RCI mungkin ditangguhkan, penetapan semula GPK adalah satu isu teknikal yang tidak memerlukan penubuhan RCI dan boleh dijalankan secepat mungkin.
Terdapat pelbagai pilihan untuk digunakan sebagai metodologi pengiraan yang diterima pakai oleh pelbagai negara dan institusi yang boleh kita gunakan. Masalah kita selama ini adalah kengganan kerajaan Barisan Nasional sebelum ini untuk menggunakan metodologi yang diterima pakai umum.
Bagi memperbetulkan yang salah, apa yang kita perlukan ialah penubuhan satu Kumpulan Pakar Teknikal yang bebas.
Perkara ini biasa dilakukan di negara maju apabila berdepan dengan masalah dalam perkiraan ukuran statistik yang penting dan sensitif.
Sudah tiba masanya untuk Malaysia maju ke hadapan ke arah pendekatan yang lebih telus dengan meninggalkan pendekatan yang hanya bertujuan untuk mewujudkan angka-angka yang membuatkan kita “rasa gembira”.
Menjadi satu kepentingan untuk kita menangani isu ini dalam kita melakukan persediaan untuk merangka Rancangan Malaysia ke-12 bagi membolehkan kita mencapai kemakmuran yang boleh dikongsi bersama oleh semua rakyat Malaysia dan mencapai cita-cita menjadi negara maju.
(Kenyataan Media Ahli Parlimen DAP Iskandar Puteri Lim Kit Siang di Kuala Lumpur pada hari Khamis 12 September 2019)
==================================
Recent statements have questioned the reports that there are .04 percent of households that remain below the national poverty line.
This works out to be approximately 27,000 households below the poverty line income (PLI) out of a total population of 6.7 million households.
These estimates have been seriously questioned and point to a possible gross underestimation given the realities on the ground: whether in the marginalized urban pockets, rural communities or social groups in Sarawak and Sabah.
In a statement that I made on Sept 4th, I proposed that a Royal Commission of Inquiry (RCI) be convened to look into poverty in Malaysia. I had proposed a broad terms of reference and a list eminent personalities as prospective members.
My proposals have been commented upon by a multitude of individuals. While opinions about the appropriateness of establishing a RCI have differed, there appears to be a broad consensus that the manner in which the PLIs have been calculated needs a review in the context of the preparation of the 12th Malaysia Five Year Plan.
The review needs to take account of the range of comments that have raised issues and reminded us of the commitments made by the Pakatan Harapan leadership concerning fuller transparency and accountability.
Poverty Lines
The determination of Poverty Lines (PLs) is a key step in the estimation of the population falling within a status of poverty. The United Nations Statistical Division has laid out recommendations concerning the derivation of PLs. Three basic, but widely used, approaches to define income poverty lines are :
a.Absolute or basket of goods poverty line
b.Poverty line based on social consensus
c.Relative or distribution based poverty line.
I quote from the UN Handbook:
a.Absolute or basket of goods poverty line
“The methods described below identify people living in households at risk of income poverty. Absolute or basket of goods poverty line ‘… represent the cost of buying a basket of goods that allows one to meet the absolute thresholds of satisfying certain basic needs’ Persons living in households with income below that needed to purchase the items required are deemed to be at risk of poverty. In some variants the threshold is set as a multiple of the price of a basic food basket to allow for non-food expenditure The basket of goods can be determined on a per-capita basis for each individual or can be distinguished for different types of households, thus providing an implicit scale of equivalence. To be effective, poverty lines which are based on a basket of goods need to reflect local prices and consumption patterns………. Also the base of the absolute measure, that is the basket of goods, is likely to need updating over time as community standards or expectations change.”
“b. Poverty line based on social consensus
Other poverty lines use minimum thresholds decided by societal standards. For example, persons may be asked what minimum level of income they consider as adequate for a given type of household. The average of these responses would then provide a simple income cutoff for determining who is at risk of income poverty for any type of household. This idea inspired more refined, so-called subjective poverty lines ,,,,,,”
“c. Relative or distribution based poverty lines
While basket of goods based poverty lines have traditionally dominated the practice of poverty measurement in developing countries, relative poverty lines are more commonly used in developed countries. A relative approach to poverty measurement uses data on the distribution of resources and defines the poverty line as a proportion of some notion of standards of living (Rio Group, 2006).
The most common measure is the ‘headcount ratio’ based on the proportion of people within a country with an income below a certain fraction of median equivalised disposable household income in that country, e.g. Eurostat commonly uses 60% while OECD reports often rely on 50%.”
Most developing countries have tended to use the absolute or basket of goods approach in establishing the PLI. The basket of goods is determined on the consumption patterns as measured by Household Income-Expenditure Surveys (HIES).
Malaysian Approach to Calculation of PLI
The only explicit description of the methodology used by the authorities in measuring poverty is provided in the 9th Malaysia Five Year Plan. In the Parliamentary debate on the Plan, I had raised issue with the methodology used. I quote:
“A deeper and more troubling issue concerns the calculation methods used. Box 16.2 indicates that the new PLI is made up of two components – the Food and Non-Food components.
“The Plan goes on to state that the Food component has been calculated on the basis of the ‘ … advice of nutritionists , dieticians and medical professionals.’
“The point to note is that ACTUAL consumption patterns as measured by the Household surveys were ignored and substituted with notional figures on ‘desirable’ calorie values. This then is the measure used in defining the poverty line to estimate the hardcore poor.
“The impact of this approach grossly affects the PLI and ultimately understates the estimated number of the hardcore poor. This is a very deep flaw. This approach is neither recommended nor used in deriving PLIs.”
These concerns were ignored, and the authorities continued to use this highly flawed methodology which seriously deviated from international best practice for establishing an appropriate PLI.
It is now patently clear that the continued use of the flawed methodology yields unrealistic estimates of the number of households in poverty that lack credibility.
Independent researchers on poverty who have attempted research and analysis have expressed great frustration in their inability to gain access to the raw survey data which is hoarded as a state secret. This again is an uncommon practice in statistically advanced countries.
Next Steps
The recent discussion of the issue of poverty estimates has brought forth a clear recognition that the estimates of poverty are in gross error.
The estimate of .04 percent estimate is delusional and cannot be used as a basis for planning and allocation of resources.
The methodology in place needs replacement and be brought into line with international best practice. There is a certain urgency for action.
First and foremost, the EPU and Dept of Statistics need be directed to release disaggregated data (anonymized in keeping with the requirements of the Statistics Act) from the last Household Income-Expenditure Survey to permit researchers to undertake independent analysis.
The release would represent the commitment to open and transparent sharing of data consistent with the PH Manifesto. This is a promised reform and needs to be met.
It is noteworthy that release of such data are a basic and common practice and in keeping with the UN Principles of Statistics. No statistically mature country hoards survey data in the way Malaysia does.
While the convening of a RCI may be deferred, the calculation of a PLI is a technical issue and need not await the convening of a RCI and therefore should proceed forthwith.
The options concerning the methodology for calculating are well established and internationally known. The problem we face arises from the fact that the previous Barisan Nasional masters circumvented that methodology.
To put matters right, what is needed is the establishment of an independent Technical Expert Group.
This is the commonly accepted approach adopted by a large number of advanced countries when calculating important/sensitive statistical measures.
It is time for Malaysia to move towards a fully transparent approach by abandoning outdated practices designed to generate “feel good” numbers.
There is great urgency in addressing this issue of credible measures to coincide with the preparation of the 12th Malaysia Five Year Plan to achieve shared prosperity for all Malaysians and achieve the goals of becoming an advanced nation.
(Media Statement by DAP MP for Iskandar Puteri Lim Kit Siang in Kuala Lumpur on Thursday 12th September 2019)